小额贷款创新「小额贷款创新创业」

11月26日，中国银保监会与中国人民银行联合发布《网络小额贷款业务管理暂行办法（征求意见稿）》，向社会公众公开征求立法建议，为期一个月。总体上，征求意见稿沿袭了近年来我国金融市场“严监管”的政策取向，相当于给网络小贷行业带上了一个“紧箍咒”。对于出台该《办法》的初衷，监管部门给出的官方解读是“为规范小额贷款公司网络小额贷款业务，统一监管规则和经营规则，促进网络小额贷款业务规范健康发展”。

这里我们可以稍微回顾一下，这些年来小额贷款公司在规模上的快速扩张无疑是我国金融市场的一大亮点，这其实折射出了诸多方面的制度意义。

首先，小贷公司在法律上一直都没有被界定为“金融机构”，其开业不需要中央金融监管部门的核准，不需要获得“金融许可证”，省级人民政府被授权行使小贷行业的准入监管。这就一定程度上弱化了我国金融市场长期以来管制格局下的“牌照”稀缺性问题，为增量资金进入信贷市场，缓解资金供给（尤其是中小企业的资金供给）的紧张，提升金融普惠程度创造了制度条件。在促进“金融为实体经济服务”方面，小贷行业发挥了不可忽视的作用。

其次，在由地方政府所主导的小贷行业监管架构下，地区之间的“制度竞争”不可避免。其中既有弱化管制，鼓励创新的“向上竞争（race to the top）”的一面；当然也可能会形成地区之间“向下竞争（race to the bottom）”的一面，比如放任小贷公司的负债规模增长和杠杆倍数的提高，形成潜在的“影子银行”风险。

再次，在金融市场严格的牌照管制被弱化的前提之下，大量互联网科技企业（big-tech）进入了传统上被认为是“国家特许”的资金放贷行业，这种改变的长远意义可能主要并不在于市场参与者数量的增加，而在于互联网大数据、云计算、人工智能等新技术的顺势引入，极大地改变了传统金融市场资金供求双方信息不对称问题的解决方案，提升了金融机构的风险评估和定价的能力。通过金融科技在小贷行业等新型金融业态中的应用，人们发现困扰传统金融机构的客户完整和准确信用信息的可获得性以及获得这些信用信息的成本问题似乎都有了迎刃而解的可能性，大量原先被排除在银行贷款市场之外的中小企业和不具备申领信用卡条件的普通消费者都可能有机会金融市场的资源，这其实就是金融普惠化的过程，小贷行业（尤其是互联网小贷行业）在其中发挥了至关重要的作用。在此背景下，市场和监管者对于“审慎经营”和“审慎监管”目标实现途径的认知显然也有必要保持与时俱进的开放心态。

眼下，随着《办法》（征求意见稿）的公布，监管当局对我国互联网小贷行业的态度也越来越清晰了。从法律的角度来讲，总体上这份征求意见稿可以看作是把以审慎监管为核心的银行法规则体系全面“套用”到互联网小贷服务机构身上。在整个金融法律体系中，银行法律制度的严苛程度是最高的，这源于商业银行独特的资产负债结构，它决定了商业银行的经营失败风险的主要承担者并非其出资者或经营者，而是全体储户，或者说是社会公众。有鉴于此，各国银行法（也包括1988年之后的《巴塞尔协议》）的重心都是将审慎经营原则和审慎监管目标全面植入商业银行的市场准入、日常经营以及市场退出各个环节。

照理说，小贷公司不是商业银行，不具备吸收公众存款的资质，不需要适用《商业银行法》及其配套监管规则，这也是为什么长期以来我国法律并不把小贷公司视为金融机构的关键原因。但阅读了《办法》（征求意见稿）之后，你一定会发现对于互联网小贷行业监管规则的设置，监管部门的核心指导思想其实就是银行法下的那一套审慎经营和审慎监管原则。

比如，在市场准入环节，《办法》（征求意见稿）第十条要求“经营网络小额贷款业务的小额贷款公司的注册资本不低于人民币10亿元，且为一次性实缴货币资本”；而对于跨省级行政区域经营网络小额贷款业务的小额贷款公司，最低注册资本提高到不低于人民币50亿元。对比一下此前人民银行发布的《商业银行法（修改建议稿）》当中“设立全国性商业银行的注册资本最低限额为一百亿元人民币”，“设立城市商业银行的注册资本最低限额为十亿元人民币”的门槛要求，似乎监管部门把互联网小贷公司放在了一个比城商行更具有系统重要性的位置上。有相关统计发现，如果按照这一最低资本金要求，目前市场上能继续存在的全国性网络小贷公司可能大减。

不仅如此，对于网络小贷的经营范围，《办法》（征求意见稿）第二条要求“小额贷款公司经营网络小额贷款业务应当主要在注册地所属省级行政区域内开展；未经国务院银行业监督管理机构批准，小额贷款公司不得跨省级行政区域开展网络小额贷款业务。”这就意味着，小贷公司基于互联网环境开展全国性的服务必须以取得银保监会颁发的“牌照”为前提，“地方粮票”将不再被承认，前文所分析的那种地方政府出于制度竞争而释放出来的创新空间将不复存在。要知道，小贷公司开展互联网信贷业务的目标理所当然地就是全国性甚至是全球性的客户群体，互联网空间是无法被行政区划所分割的，所谓“地方性”的网络小贷服务其实在商业上是没有太大意义，也是很难操作的。未来随着“牌照”制度的强化，网络小贷市场的竞争者数量很有可能被人为地大幅度压缩。较之以往由地方政府主要负责监管小贷公司的做法，未来中央金融监管部门的“向上收”态势似乎已成定局，《办法》（征求意见稿）在总则第四条明确规定了“对极个别小额贷款公司需要跨省级行政区域开展网络小额贷款业务的，由国务院银行业监督管理机构负责审查批准、监督管理和风险处置。”

除了大幅抬升准入门槛和强化“牌照”制度，未来网络小贷业务头上的“紧箍咒”主要来自于更为严厉的杠杆率监管要求。《办法》（征求意见稿）第十二条除了重申“经营网络小额贷款业务的小额贷款公司通过银行借款、股东借款等非标准化融资形式融入资金的余额不得超过其净资产的1倍”之外，还特别要求“通过发行债券、资产证券化产品等标准化债权类资产形式融入资金的余额不得超过其净资产的4倍。”这项规定无疑对目前小贷公司通过发行ABS产品来压缩资金回收周期，扩大经营规模的做法是一个极大的冲击。

类似地，在助贷业务这一块，《办法》（征求意见稿）除了要求“主要作为资金提供方与机构合作开展贷款业务的，不得将授信审查、风险控制等核心业务外包”之外，还设置了“在单笔联合贷款中，经营网络小额贷款业务的小额贷款公司的出资比例不得低于30%”的要求，这事实上等于限制了小贷公司通过助贷业务“以小博大”，变相提高资金杠杆率的做法。 另外，《办法》（征求意见稿）还在客户分散性要求（第十三条）、贷款用途限制（第十四条）、征信管理（第十六条）、放贷资金专户管理（第二十一条）等方面落实了关于审慎监管的细节性要求。

目前看来，监管当局对小贷市场“收”的态度已经非常明确，而问题就在于，这样的“收”对市场来说会意味着什么。站在监管者的角度，网络小贷行业确实有蜕化为“影子银行”的风险，而之所以把银行法中的那一套贯穿事前、事中与事后的审慎监管规则适用于网络小贷业务身上，道理或许也就在于此。 然而，站在市场经营者的角度，现时的小贷行业并不能完全等同于传统的民间借贷交易，金融科技的引入为放贷人提供了较之商业银行更为丰富的风险管理手段，由此审慎监管原则还应当在多大程度上被强调，这的确是一个可以在理论上探讨的话题。

说起影子银行或者ABS，很多人一定会想到2008年肇始于美国的次贷危机。那场危机暴露出来了美国住房市场次级贷款通过层层打包的ABS嵌套而生成了系统性金融风险。当下，中国的小贷公司也非常热衷于通过发行ABS产品来提高杠杆率，扩大放贷规模，由此引发了监管层警惕其虽不吸收公众存款，但通过金融市场的高比例融资而事实上造就了一个影子银行体系。这样的担心并非多余，但简单地拿美国当年的次贷产品来比较中国目前的消费信贷市场，并预言诸如互联网金融“寡头”再发展下去就会催生出中国版的次贷危机云云其实并不恰当。当年美国金融市场上之所以堆积了如此之多的次级房贷，再加上ABS的助阵，拉长了风险链条，这基本上是官方的住房政策推动的：政府信用支持的“两房”（房利美和房地美）直接或间接造就了美国一半左右的次级房贷市场份额，再加上联储的货币政策吹大了房市泡沫，这才有了后来的危机。所以金融危机的产生，问题也许并不是政府缺位，也可能政府的越位。

小贷行业监管的不断趋严，再加之司法层面对所谓“高利贷”触发的风险愈发不予容忍，未来我国资金借贷市场的供给侧以及实体经济（尤其是民营中小企业）融资环境会有什么样的变化？这些都是值得我们保持持续观察和注意的。

对市场而言，政策规制转变都是一个过程，前后变化的周期已经越来越长，需要认识的也越来多。市场和监管的沟通，必须要搞清监管担心些什么，读懂文件，这是必须的工作。

（作者系浙江大学光华法学院研究员、博士生导师）

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